La Argentina ante un dilema que nació en el siglo XIX: industria o país proveedor de materias primas
Los debates parlamentarios de la década de 1870 muestran que la discusión sobre el modelo económico argentino comenzó mucho antes de la industrialización del siglo XX. Vicente Fidel López cuestionó en 1873 la idea de que el libre comercio fuera una fórmula universal y advirtió sobre los riesgos de construir una economía basada exclusivamente en la exportación de materias primas. Del otro lado, la consolidación del comercio exterior y la expansión agropecuaria terminarían configurando el modelo agroexportador que dominaría las décadas siguientes.
La discusión sobre qué tipo de economía debía construir la Argentina no comenzó con la crisis de 1930, ni con el peronismo, ni siquiera con la aparición de las primeras políticas de industrialización sustitutiva. Sus raíces se encuentran mucho más atrás, cuando todavía estaba tomando forma el Estado nacional y el país comenzaba a integrarse aceleradamente al mercado mundial.
Uno de los documentos más significativos de ese debate fue el discurso pronunciado por Vicente Fidel López en la Cámara de Diputados de la Nación el 27 de junio de 1873.
López acompañaba un proyecto presentado junto con otros legisladores que proponía garantizar durante diez años una rentabilidad del 7% a determinados capitales destinados a transformar materias primas nacionales. La iniciativa incluía actividades vinculadas con el algodón, el azúcar, el arroz, el añil, la lana, las pieles, el trigo y otras producciones del territorio.
No se trataba simplemente de proteger una industria existente. La propuesta planteaba utilizar la política económica del Estado para modificar la estructura productiva del país.
El punto central de su argumento era contundente: el libre comercio no producía los mismos efectos en todos los países.
Para López, las naciones industriales podían defender la libertad comercial porque ya habían construido una estructura productiva capaz de competir internacionalmente. Un país nuevo, despoblado, con abundantes recursos naturales pero escasa industria, enfrentaba una situación completamente diferente.
En esas condiciones, sostenía, la libertad comercial podía convertir a la Argentina en proveedora de materias primas y en compradora de los productos elaborados con esas mismas materias primas.
El problema no era entonces el comercio exterior en sí mismo. Era la posición que ocupaba cada país dentro de ese comercio.
La materia prima como límite
El razonamiento de López partía de una observación sencilla. Si la Argentina producía lana, cueros, sebo y otros productos primarios, pero no desarrollaba las industrias capaces de transformarlos, el mayor valor generado por esa producción quedaba fuera del país.
La Argentina exportaba la materia prima y posteriormente importaba el producto elaborado.
En su intervención, López advertía además sobre otro problema: la dependencia de los mercados externos. Si la producción argentina aumentaba por encima de la capacidad de absorción de los mercados europeos, los precios podían caer y la crisis terminaba trasladándose hacia atrás, desde el comercio hacia los productores rurales.
La abundancia podía convertirse así en un problema.
Su argumento anticipaba una cuestión que décadas después ocuparía un lugar central en el pensamiento económico latinoamericano: no alcanza con producir mucho si el país no controla una parte significativa del proceso de transformación y del valor generado por esa producción.
La preocupación no era abstracta. El propio López observaba que las provincias del interior habían perdido actividades productivas como consecuencia de la apertura comercial. El ingreso de manufacturas extranjeras competía con producciones locales que todavía no tenían escala ni capital suficiente para enfrentar a las industrias europeas.
El resultado, según su diagnóstico, era una creciente concentración económica alrededor de los puertos y del comercio exterior.
Buenos Aires y el interior
Aquí aparece otra dimensión del debate.
El modelo basado en la exportación de productos primarios no afectaba de la misma manera a todo el territorio. Las provincias cercanas a los grandes puertos y dotadas de condiciones favorables para la producción agropecuaria tenían una ventaja considerable respecto de aquellas que necesitaban soportar mayores costos de transporte.
López advertía que Buenos Aires podía terminar absorbiendo progresivamente las actividades económicas del resto del país.
La expansión de la economía exportadora podía generar riqueza, pero también profundizar una estructura territorial desigual.
El ferrocarril, por sí mismo, tampoco resolvía el problema. Para López, construir infraestructura sin desarrollar simultáneamente las fuentes productivas del interior podía terminar fortaleciendo un circuito que llevaba materias primas hacia los puertos, en lugar de construir mercados internos y capacidades industriales.
La cuestión no era, por lo tanto, ferrocarriles sí o no. Era qué producción iban a transportar y qué estructura económica iban a integrar.
¿Proteccionismo contra agricultura?
Una de las cuestiones más interesantes del debate es que la defensa de la industria no implicaba necesariamente una oposición a la producción agropecuaria.
Por el contrario, López proponía industrializar precisamente aquellas materias primas que la Argentina ya producía en condiciones favorables.
La idea era relativamente simple: producir lana y fabricar tejidos; producir cuero y desarrollar manufacturas; producir azúcar y avanzar en su elaboración; transformar las materias primas agrícolas dentro del territorio.
En lugar de contraponer campo e industria, proponía integrarlos.
El objetivo era que una mayor producción primaria generara también una mayor demanda de transformación industrial, empleo, capital y consumo interno.
Ese planteo aparece con claridad en su propuesta de fomentar la «modificación industrial» de las materias primas nacionales.
La industria no debía reemplazar al campo. Debía agregar valor al campo.
Una discusión sobre el capital extranjero
El debate también involucraba el papel del capital extranjero.
La Argentina necesitaba capital para construir ferrocarriles, infraestructura y nuevas actividades productivas. López no rechazaba toda inversión extranjera, pero cuestionaba una estructura en la que el capital externo capturara una parte sustancial de los ingresos generados por la economía nacional.
En su discurso sostenía que los ferrocarriles financiados con capital extranjero podían significar el pago de intereses, amortizaciones, comisiones y otros servicios hacia el exterior.
Su preocupación era que una parte creciente del excedente generado por la producción argentina terminara alimentando la acumulación de capital fuera del país.
La cuestión que planteaba era, en definitiva, quién financiaba el desarrollo y quién capturaba sus beneficios.
El mundo industrial y la Argentina agroexportadora
El debate argentino ocurría en un momento de profunda transformación del capitalismo mundial.
Europa, particularmente Gran Bretaña, avanzaba sobre una nueva etapa de industrialización y necesitaba alimentos, fibras, cueros y otras materias primas. Para países como la Argentina, la integración al mercado mundial ofrecía una oportunidad extraordinaria.
El desarrollo de la producción agropecuaria, la inmigración, los ferrocarriles y las exportaciones terminarían transformando profundamente la economía argentina.
El modelo agroexportador no fue, por lo tanto, simplemente una imposición externa. También respondió a las ventajas productivas de la Argentina y a los intereses de sectores locales que encontraron en ese esquema una vía rápida de expansión económica.
Pero aquella integración tenía una característica estructural: el país se especializaba fundamentalmente en la producción primaria mientras importaba buena parte de las manufacturas de mayor complejidad.
El propio Estado argentino fue construyendo esa integración mediante infraestructura, legislación y política comercial.
La legislación aduanera de esos años muestra, además, que la discusión no era puramente doctrinaria. En 1873, por ejemplo, se sancionaron medidas de fomento industrial y se establecieron distintos niveles de derechos de importación. La Ley de Aduanas de ese año mantuvo un derecho general del 20% y estableció excepciones para distintos productos, incluyendo maquinaria e insumos.
El proyecto de López, sin embargo, no prosperó en los términos propuestos. Pero las ideas que expresaba no desaparecieron.
Los proteccionistas de la década de 1870
Durante la década siguiente, el debate se profundizó. Vicente Fidel López, Carlos Pellegrini y otros dirigentes comenzaron a formular una visión más sistemática de la necesidad de proteger determinadas actividades productivas.
Una investigación histórica publicada por organismos oficiales señala que entre los jóvenes reformistas vinculados al Partido Autonomista comenzó a tomar forma un programa que incluía la transformación del régimen agrario y la creación de una gran industria nacional como base de una mayor independencia económica.
La discusión desembocaría en los debates parlamentarios de las leyes de Aduanas de 1875 y 1876.
No se trataba de cerrar completamente la economía. El proteccionismo que defendían algunos de esos dirigentes tenía un carácter selectivo: proteger actividades nacionales consideradas estratégicas o con posibilidades de desarrollo, especialmente aquellas capaces de procesar materias primas producidas localmente.
La experiencia estadounidense y la chilena eran utilizadas como ejemplos por quienes sostenían que la protección podía ser una herramienta para construir capacidades productivas.
En 1873, incluso, el Congreso aprobó una ley destinada a fomentar la industria sericícola mediante premios a la producción de seda y a su hilado y tejido en el país.
El debate estaba instalado.
Dos modelos, pero también dos concepciones del desarrollo
Mirado retrospectivamente, resulta tentador presentar aquella discusión como una simple oposición entre «agro» e «industria».
La cuestión era más compleja.
Lo que estaba en disputa eran dos formas diferentes de entender la inserción de la Argentina en el capitalismo mundial.
Una veía en las ventajas naturales del territorio, la demanda internacional y la expansión de las exportaciones una oportunidad para crecer aprovechando aquello que el país podía producir competitivamente.
La otra advertía que esa especialización podía consolidar una estructura dependiente si no se desarrollaban simultáneamente industrias, capacidades tecnológicas, capital nacional y un mercado interno suficientemente dinámico.
La diferencia fundamental estaba en la concepción del desarrollo.
Para unos, la Argentina debía aprovechar sus ventajas comparativas y comerciar libremente.
Para otros, el Estado debía intervenir para construir capacidades productivas que el mercado, por sí solo, no generaba.
La discusión sigue siendo relevante porque obliga a distinguir entre crecimiento y desarrollo.
Una economía puede aumentar sus exportaciones, atraer capitales y expandir su producción sin modificar necesariamente la estructura desde la cual participa en la economía internacional.
Un debate que atravesó toda la historia argentina
La historia posterior mostró que ninguno de los dos modelos existió en estado puro.
La Argentina agroexportadora construyó infraestructura, atrajo millones de inmigrantes, expandió la producción y generó una fuerte acumulación de riqueza. Pero también consolidó una estructura económica muy vinculada a los ciclos de los mercados internacionales y a la demanda de los países industriales.
Las advertencias formuladas por los López sobre esa dependencia reaparecerían posteriormente bajo otros lenguajes: en el nacionalismo económico, en el pensamiento de Alejandro Bunge, en el estructuralismo de Raúl Prebisch y, con otra orientación política y social, en las políticas de industrialización del siglo XX.
La cuestión central permanecería.
¿Debe un país limitarse a aprovechar sus recursos naturales para insertarse en el mercado mundial o debe utilizar esos recursos como plataforma para construir una estructura productiva cada vez más compleja?
En 1873, Vicente Fidel López formulaba el problema con una claridad sorprendente. No cuestionaba que la Argentina produjera materias primas. Cuestionaba que su destino fuera producirlas para que otros países las transformaran.
Su propuesta apuntaba a algo más profundo: que la materia prima generara industria, que la industria generara trabajo y capital, que ese capital permaneciera y se reprodujera dentro del país y que el crecimiento de la producción ampliara también el mercado interno.
La historia económica argentina del siglo XX volvería una y otra vez sobre esa tensión.
Por eso aquel debate parlamentario del siglo XIX no es una pieza arqueológica. Es uno de los primeros registros de una discusión que acompañaría a la Argentina durante generaciones: ¿qué producir, cómo producir, para quién y, sobre todo, dónde queda el valor generado por el trabajo y los recursos del país
